Maryleana Méndez, secretaria general de la Asociación Interamericana de Empresas de Telecomunicaciones (ASIET), es una ingeniera de sistemas de la Universidad de Costa Rica que en el 2009 fue miembro del primer Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), organizando la apertura del mercado en su país durante ocho años. En esta entrevista brinda su visión sobre cómo deben evolucionar los fondos que buscan reducir la brecha digital.
¿Desde cuándo existen los fondos de servicio universal (o similares) en la región y cuál fue el objetivo y método de funcionamiento más común?
Los Fondos de Servicio Universal (FSU) existen y han sido utilizados en los países de América Latina y el Caribe desde la década de los años 80, cuanto posterior a las aperturas de mercado, la obligación de universalidad pasa a ser financiada con estos fondos. Sin embargo, ha habido y existen múltiples dificultades en su ejecución, quedando como recursos infrautilizados, con poca transparencia y sin una estrategia para su utilización que cuente con estudios de impacto apropiados.
No debe perderse de vista que los FSU operan en subsidio del mercado y no en reemplazo de éste. El primer objetivo de política pública en la materia debería ser facilitar la inversión privada, la competencia y la baja de costos complementarios (autorizaciones y permisos municipales, vías de paso y servidumbres, disponibilidad de infraestructura pública, adecuada valuación y administración del espectro radioeléctrico, etc.) para que se reduzca el universo de áreas y personas a ser ayudados por el servicio universal.
¿Cuál de estos fondos considera que actuó o funcionó mejor?
En Costa Rica, dado que su proceso de apertura fue tardío (inicia en el año 2009), el Fondo de Servicio Universal desde su conceptualización en la Ley y la posterior puesta en funcionamiento por parte de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) ―regulador del mercado y administrador del fondo―, se pudo aprovechar la experiencia de otros países y así desarrollar técnicamente proyectos para invertir los recursos del FSU en el mercado [telecom], tanto del lado del subsidio de la oferta como de la demanda.
Como buena práctica a nivel regional, se puede mencionar el modelo de Hogares Conectados de Costa Rica, que buscó promover la inclusión digital y el acceso a la conectividad a través del subsidio de la factura de internet a hogares en situación de pobreza. El programa fue administrado por la SUTEL contemplando un subsidio del 40 al 80% de la factura, de acuerdo con la clasificación del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) que seleccionó los hogares que podían ser beneficiarios. Aun así, hoy persisten oportunidades de mejora en cuanto a la oportunidad de la ejecución de los recursos.
¿Qué retos y desafíos han sido los más comunes?
Los ejemplos más exitosos en el mundo muestran un modelo para el desarrollo de la infraestructura en el que existe inversión pública y privada y es el sector privado quien se encarga de la construcción, operación y mantenimiento de las redes desplegadas. Muchos fondos acusan numerosas dificultades y deficiencias que es preciso superar para que toda la sociedad pueda beneficiarse de estos fondos hoy en día y en el futuro.
«No debe perderse de vista que los FSU operan en subsidio del mercado y no en reemplazo de éste. El primer objetivo de política pública en la materia debería ser facilitar la inversión privada, la competencia y la baja de costos complementarios».
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) identificó que el 75% de los FSU relevados en el continente americano registra un nivel de utilización relativamente bajo. También predomina una falta de información y transparencia respecto a la eficiencia en la ejecución de los recursos, lo cual, impide saber exactamente qué tanto del dinero gastado se traduce en mejoras de la conectividad.
Existen distintas alternativas para un mejor manejo y gestión de los recursos de los fondos, como por ejemplo para el caso de Perú al considerar los porcentajes de presupuesto no ejecutado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) para que sean reincorporados al FSU, con lo cual se lograría un mecanismo más rápido, transparente y eficiente de uso de recursos públicos. Otra alternativa podría consistir en la incorporación de nuevos actores para la contribución del Fondo como sería el caso de las OTT que califiquen como grandes generadores de tráfico.
¿Cuál considera que es el camino más idóneo para reducir la brecha digital (de cobertura y de uso) en la actualidad?
La práctica ha demostrado la efectividad de programas como el de «canon por cobertura» del Perú, donde la posibilidad de que el operador utilice directamente recursos del canon del espectro para desarrollar infraestructura, con un procedimiento expedito tanto de identificación de proyectos como de recepción de obra. Esto por cuanto los recursos son utilizados para llegar a poblaciones vulnerables en forma muy ágil y efectiva.
«Los ejemplos más exitosos en el mundo muestran un modelo para el desarrollo de la infraestructura en el que existe inversión pública y privada y es el sector privado quien se encarga de la construcción, operación y mantenimiento de las redes desplegadas».
La estrategia de «Internet para todos» como operador rural neutro también ha sido exitosa y ésta tiene su origen en un cambio regulatorio que permite la creación del operador a través de una colaboración amplia entre banca de desarrollo, una empresa digital y un operador de telecomunicaciones.
Como ya se ha dicho, la acción público-privada con una combinación inteligente de tecnologías es clave para la reducción de la brecha. Cabe señalar que el esfuerzo inversor de la industria ha permitido que, de acuerdo con GSMA, el 95% de la población latinoamericana esté cubierta por una red móvil. Sin embargo, la brecha de uso sigue siendo amplia y por supuesto crece el reto de mejorar también el tipo de tecnología disponible para la población en situación de vulnerabilidad geográfica, de ingresos y de falta de habilidades digitales.
¿Cómo mejorar las condiciones de los mercados para reducir la brecha?
En algunos países de la región se observa la existencia de una amplia diversidad de disposiciones y prácticas administrativas a nivel nacional y regional, las que en ocasiones otorgan facultades discrecionales a autoridades locales, trabas burocráticas, excesivos trámites vinculados a permisos y escasa agilidad, entre otras. Ello hace necesario fomentar mecanismos que faciliten el despliegue de infraestructura con la adopción de reglas claras para ello. En este sentido, se deben favorecer regulaciones de alcance nacional para el despliegue de redes, minimizando la superposición de ordenamientos y el alcance de las normativas locales.
«[L]a brecha de uso sigue siendo amplia y por supuesto crece el reto de mejorar también el tipo de tecnología disponible para la población en situación de vulnerabilidad geográfica, de ingresos y de falta de habilidades digitales».
El crecimiento en el volumen de obligaciones regulatorias para los operadores (cuyo incumplimiento acarrea sanciones) no guarda relación con el crecimiento de la intensidad competitiva en el mercado de servicios. En este sentido, se hace necesaria la corrección de esquemas sancionatorios y, a su vez, se promuevan esquemas de atenuación de penalidades. Podrían priorizarse políticas de prevención como principal herramienta regulatoria y no el enfoque sancionatorio. Casos como estos han tenido éxito en Brasil o en Colombia a través del modelo Preventic.
En materia de mejora regulatoria, algunos ejemplos que contribuyen a la universalización del acceso son el uso prioritario y no oneroso de precios de infraestructura pública (postes, ductos, torres, etc.), la eliminación de cargas regulatorias o su transformación en acciones para extender servicios, la eliminación de tasas y otros gravámenes en áreas de alto costo para el despliegue de redes, la eliminación de barreras regulatorias que imponen los gobiernos locales, la facilitación del acceso sin costo al espectro en áreas de baja densidad de población y la revisión de la fiscalidad del sector para disminuir carga tributaria sobre los concesionarios de servicios de telecomunicaciones.
La integración de los FSU en fideicomisos puede ser una alternativa dado que los fondos no pueden tener otro destino que el comprometido por el fondo. Como opción complementaria, es apelar a los mecanismos de «aporte o prestación» (Pay or play, por sus siglas en inglés) que evitan que incluso esto se puede hacer aún en modo indirecto. Este sistema permite a un operador o conjunto de operadores obligados al pago de su aporte a reemplazarlo por el cumplimiento de una obligación propia del servicio universal (realizar obras, subsidiar usuarios, etc.).
Asimismo, resulta necesario evaluar la incorporación de otros actores que participan en la cadena de valor del ecosistema digital actualmente ausentes en el debate de la universalización del acceso. Los FSU han sido históricamente sostenidos financiera, económica y operativamente por los operadores de red. Esta configuración original se encuadraba en una estructura industrial donde los operadores de red eran, a su vez, los prestadores de servicios integrados. El surgimiento de plataformas rompe con este principio de identidad entre el prestador del servicio y el titular de la red. Estos cambios imponen repensar el rol del conjunto de los actores del ecosistema digital en torno al despliegue de las redes y el cierre de la brecha digital, evaluando detenidamente el impacto y eventual instrumentación de las medidas que se requieran.
¿Considera que se necesita subvenciones de equipos?
Actualmente la brecha de demanda y no de oferta es la principal razón que explica hoy la brecha de conectividad a internet móvil en toda América Latina. El 31% de la población regional (190 millones de ciudadanos), tanto en áreas urbanas como rurales, viven en zonas cubiertas por redes de internet móvil pero no accede a Internet. La falta de asequibilidad es el principal motivo para la existencia de esta brecha de uso.
Se recomienda promover subsidios a la demanda a cargo del Estado con una visión integral, no solo de promover el acceso. Un enfoque complementario al subsidio a la oferta (es decir, al despliegue de infraestructura de redes), es el de destinar fondos a los hogares o unidades económicas que por razones de asequibilidad no acceden a los servicios (TIC). Estos pueden tomar muchas formas, como iniciativas de alfabetización, subsidios directos, subsidios en la factura de los servicios o subsidios en forma de descuentos en la compra de equipos. Los diversos programas de subsidio a la demanda que puedan instrumentarse con los FSU deben utilizar recursos presupuestarios existentes.
«Actualmente la brecha de demanda y no de oferta es la principal razón que explica hoy la brecha de conectividad a internet móvil en toda América Latina (…) La falta de asequibilidad es el principal motivo para la existencia de esta brecha de uso».
¿Cómo ven el caso del fondo FITEL de Perú?
En 2024, presentamos un documento al Ministerio de Transporte y Comunicaciones (MTC) del Perú donde evaluamos elementos críticos que debería contemplar un rediseño del Fondo de Servicio Universal (FSU) y, en general, sobre política regulatoria de universalización del acceso.
Desde su creación, en 1993, el Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL) ha buscado financiar la provisión de servicio universal exclusivamente en áreas rurales y lugares considerados de preferente interés social. Desde 2012, en concordancia con la Ley de Banda Ancha, se añadió la posibilidad de que el FITEL pueda financiar redes de transporte de telecomunicaciones.
En 2018, se crea el Programa Nacional de Telecomunicaciones (Pronatel) con el objetivo de agilizar y modernizar la estructura del FITEL. Con este decreto, el MTC absorbe al FITEL. En 2021, se promulgó el decreto supremo que aprueba el nuevo Reglamento de la Ley FITEL, incorporando modificaciones al funcionamiento y financiamiento del programa. Allí queda definido el aporte de los operadores de telecomunicaciones en 1%.
«Existen ejemplos virtuosos, como ya mencionó, como el instrumento regulatorio denominado «Canon por cobertura» para la gestión eficiente de los recursos derivados del uso del espectro y de articulación conjunta entre el sector público y privado para promover la universalización del acceso».
¿Y cuáles han sido los obstáculos o retos?
Existen aspectos que afectan la eficiencia de la ejecución del gasto, como el mantenimiento de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica, contrato de concesión resuelto en 2021 a cargo de Pronatel. En el 2023, la entidad tenía presupuestado para esta actividad S/ 159 millones, pero solo se habría ejecutado el 34.2% según un estudio realizado el año pasado por Óscar Celani, Óscar Gonzales y Santiago Aguilar.
La situación revela que existen cuestiones institucionales y de diseño que es imperativo revisarlas y que no se deberían adoptar decisiones que implican modificaciones sustanciales sobre los recursos del sistema y el aporte que efectúan los prestadores de servicios de telecomunicaciones. Sumado a ello, se requiere hacer una revisión de los porcentajes de cumplimiento de los proyectos del Fondo o recursos no utilizados por el MTC los cuales podrían ser utilizados por el Fondo como mencionamos anteriormente. Sumado a ello, debería analizarse la participación de todos los actores del nuevo ecosistema digital como es el caso de los grandes generadores de tráfico de internet para el cierre de la brecha digital.
¿Y los avances o logros?
Existen ejemplos virtuosos, como ya mencionó, como el instrumento regulatorio denominado «Canon por cobertura» para la gestión eficiente de los recursos derivados del uso del espectro y de articulación conjunta entre el sector público y privado para promover la universalización del acceso.
«La situación revela que existen cuestiones institucionales y de diseño que es imperativo revisarlas y que no se deberían adoptar decisiones que implican modificaciones sustanciales sobre los recursos del sistema y el aporte que efectúan los prestadores de servicios de telecomunicaciones».
Actualmente, los operadores de telecomunicaciones móviles pueden destinar hasta un 60% del canon anual que deben abonar por el uso del espectro a inversiones para el despliegue de la red en zonas sin acceso mediante compromisos de expansión de infraestructura por canon. Otro ejemplo para destacar son las figuras de cooperación entre instituciones públicas y privadas como sucede en el caso de «Internet para Todos» en Perú.
¿Deberían darse cambios en el fondo universal?
Desde ASIET, sugerimos propuestas de acción y mejoras que identificamos como deseables de revisar, tomando en consideración mejores prácticas.
Por un lado, el Decreto Legislativo N° 1599, que tiene como objetivo establecer medidas especiales con la finalidad de promover la innovación tecnológica, la reducción de la brecha de infraestructura y de acceso a los servicios públicos de telecomunicaciones a través de proyectos y soluciones innovadoras en el sector de telecomunicaciones, ha sido sometido a consulta pública y propone que hasta el 60% de la tasa de explotación comercial de servicios de telecomunicaciones pueda utilizarse para el despliegue de infraestructura. Estos recursos deberían articularse con los del FITEL y con el aporte a dicho fondo que ya realizan los prestadores de telecomunicaciones.
Por el otro, los programas del FSU, como el FITEL, deben ser elaborados con participación de todas las partes interesadas y deben auditarse periódicamente para medir su eficacia y decidir sobre su continuidad, modificación o eventual discontinuidad. Estos programas deben formularse siguiendo el principio de neutralidad tecnológica y transparencia, posibilitando a los prestadores que deben ejecutarlo el uso de las soluciones tecnológicas más idóneas para las necesidades de cada área geográfica y características de los usuarios.
«Si parte del presupuesto no ejecutado por el MTC fuera incorporado al FITEL, este sería un mecanismo más rápido, transparente y eficiente de uso de recursos públicos, y menos oneroso para las empresas de telecomunicaciones».
También resulta indispensable reducir costos de intermediación burocrática y de administración de los programas, maximizando los recursos que efectivamente se destinan a la expansión de la conectividad, eliminando los requisitos y condiciones formales dando libertad a los actores del mercado para su ejecución, dado que contribuye a lograr dicha reducción de costos.
Ustedes mencionaron que no se debía elevar el aporte al fondo, tal como sugirió el ministro del MTC el año pasado, ¿cuáles son las razones para oponerse?
Recomendamos no realizar ningún incremento, dado que los ingresos nominales vienen creciendo a tasas muy discretas (1.6% en promedio para la última década por servicios). Una alternativa podrían ser los fondos no ejecutados que, para 2023, rondaron cerca del 38% como se indicó anteriormente. Si parte del presupuesto no ejecutado por el MTC fuera incorporado al FITEL, este sería un mecanismo más rápido, transparente y eficiente de uso de recursos públicos, y menos oneroso para las empresas de telecomunicaciones. Si, por ejemplo, se dispusiera el 5% del monto devuelto para los años 2023 y 2024, se obtendrían cerca de S/ 100 millones.
Se necesita cumplir con una serie de pasos y un modelo integral que incluyan enunciación de objetivos concretos de cobertura y expansión con identificación de zonas/hogares que serán objetivo de la política pública de servicio universal, estrategia de plazos y pasos a seguir con el fin de cumplir el objetivo, priorización de proyectos y zonas a atender, evaluación precisa de los costos de alcanzar con esos objetivos, y evaluación de alternativas de financiamiento, incluyendo un análisis de viabilidad de cada una de ellas.
«[R]esulta indispensable reducir costos de intermediación burocrática y de administración de los programas, maximizando los recursos que efectivamente se destinan a la expansión de la conectividad, eliminando los requisitos y condiciones formales dando libertad a los actores del mercado para su ejecución».
¿Qué opinas sobre las corrientes que consideran oportuno la reformulación de este tipo de fondos? ¿Qué es lo más aconsejable?
Vemos de manera positiva los cambios que proponen reformular los fondos, entendiendo que se requieren de marcos normativos que estimulen el desarrollo del acceso mediante esquemas de servicio universal consistentes con una visión integral de infraestructura para sus necesidades y su sostenibilidad.
El diseño de los programas del FSU debe ser un instrumento dentro de un programa más comprensivo y abarcador de las agendas digitales de los gobiernos. Cabe señalar que Chile no dispone de un FSU, sin embargo, a través de aportes estatales y proyectos enfocados ha logrado muchos avances en cobertura territorial.
En este sentido, se recomienda: recuperar el objetivo y propósito del servicio universal, mejora y ampliación de proyectos Pay or play, simplificación de procesos administrativos y mejora de las auditorías para la trazabilidad de los recursos con el análisis del impacto en la mejora de la conectividad, entendiendo que el ecosistema digital ha cambiado y el cierre de la brecha digital es una tarea de todos los actores para asegurar un futuro digital con todos y todas conectados.
Para profundizar más en el tema los invitamos a revisar las siguientes entrevistas:
