Lucrecia Corvalan, se desempeña como directora de Políticas Públicas para América Latina de GSMA, una asociación que reúne a operadores y empresas del ecosistema móvil. Ella tiene más de 15 años de experiencia en políticas públicas, tanto en ámbitos públicos como privados. En la actualidad está focalizada en las iniciativas regulatorias de la región vinculadas a la inclusión digital, la modernización regulatoria y la simplificación normativa, entre otros. Lidera el grupo de trabajo regulatorio con cerca de 200 operadores móviles de 18 países de la región. En esta entrevista brinda su visión sobre lo que debe suceder con los Fondos de Servicio Universales (FSU) de la región.
¿Desde cuándo existen los Fondos de Atención Universal (o similares) en la región y cuál fue el objetivo y método de funcionamiento más común?
Los Fondos de Servicio Universal (FSU) se crearon en la mayoría de los países de América Latina luego de los procesos de desregulación de los servicios y apertura de mercados a la competencia. El Fondo de Inversión de Telecomunicaciones (Fitel) data de 1993, mientras que, en Argentina, Brasil y Ecuador, los FSU se establecieron en el año 2000; y en Costa Rica, en 2008, por ejemplo.
Los objetivos originales estaban dirigidos al cierre de las brechas de cobertura de telefonía básica y luego de acceso a internet, muchas veces mencionando las zonas rurales como población objetivo. Los FSU son exclusivamente financiados por las empresas proveedoras de servicios de telecomunicaciones con aportes, en la mayoría de los casos, del 1% de los ingresos, además de algunas tasas administrativas, multas y sanciones, y/o aportaciones provenientes de concesiones del espectro.
¿Cómo han funcionado a lo largo de los años? ¿Cuáles son los desafíos más comunes?
A pesar de algunas modificaciones para incluir conceptos como universalización del acceso, en esencia los Fondos de Servicio Universal no han cambiado, por lo que no reflejan los enormes cambios del ecosistema digital en la última década.
Los fondos FSU siguen siendo financiados a través de aportes de los operadores de telecomunicaciones, mientras que empresas digitales, cuyos servicios y rentabilidad se basan en la ampliación de la conectividad, no participan del financiamiento. Esto es parte de una situación de asimetría más amplia en lo que respecta a las cargas, regulaciones, aportes e inversiones de los diferentes eslabones de la cadena de valor de internet.
Las tasas de desembolso de los fondos han sido deficientes, con proyectos sub-ejecutados y fondos inactivos. Un estudio de la GSMA en Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica y Ecuador muestra que más del 45% de los fondos estaban sin ejecutar en 2019. Otro desafío consistente ha sido la falta de evaluaciones concretas sobre cuántas personas se ha logrado conectar gracias a los fondos. En algunos casos, estos han sido utilizados para objetivos fiscales ajenos a la conectividad; por ejemplo, los recursos del FUST (Brasil) fueron usados para subsidiar el precio del diésel en la crisis de combustibles de 2018.
«El camino para cerrar la brecha de uso es abordar las barreras específicas que impiden a esas personas conectarse. La principal es la asequibilidad: conectarse ―y más específicamente, adquirir un primer smartphone― es caro».
¿Cuál es el camino más idóneo para reducir la brecha digital (de cobertura y de uso) en la actualidad?
En primer lugar, es necesario entender la brecha digital. Mientras que la brecha de cobertura ―es decir, la falta de redes de internet móvil― afecta al 7% de la población de América Latina, el 28% de las personas en la región viven en áreas bajo cobertura de banda ancha móvil, pero igual no acceden a Internet. En Perú, el 55% de la población está conectada, 5% reside en áreas sin cobertura de redes y 40% tiene cobertura, pero no se conecta. Por lo tanto, la brecha de uso es el desafío más urgente para lograr la conectividad universal.
El camino para cerrar la brecha de uso es abordar las barreras específicas que impiden a esas personas conectarse. La principal es la asequibilidad: conectarse ―y más específicamente, adquirir un primer smartphone― es caro. Aunque en esto juegan factores macro, como los niveles de renta y las desigualdades estructurales, una reforma tributaria del sector móvil puede contribuir a reducir esta barrera.
La reducción o eliminación de las tasas regulatorias y los impuestos específicos, así como una potencial reducción del IVA a dispositivos y servicios móviles para usuarios vulnerables, puede sumar a más personas a internet móvil. Una reforma fiscal de este tipo ayudaría a reducir la barrera de la asequibilidad sin necesidad de financiamiento público adicional directo.
«En Perú, el 55% de la población está conectada, 5% reside en áreas sin cobertura de redes y 40% tiene cobertura, pero no se conecta. Por lo tanto, la brecha de uso es el desafío más urgente para lograr la conectividad universal».
La falta de habilidades digitales es otra gran barrera. La articulación público-privada para escalar y potenciar proyectos hoy atomizados es clave para lograr resultados concretos. Fomentar la creación de contenido local relevante, en el idioma local y sobre temas afines a la población desconectada, es también parte de la solución de la brecha de uso.
En cuanto a la brecha de cobertura, cerrar el último tramo exige considerar soluciones alternativas. Un ejemplo es «Internet para Todos», que llega a las zonas donde los modelos de mercado tradicionales no son rentables con un mecanismo innovador basado en espectro e infraestructura compartida.
Finalmente, repensar el diseño de los Fondos de Servicio Universal es parte del camino para cerrar brechas. Esta herramienta no ha sido efectiva para promover la inclusión digital. Una reforma de su base de contribución, así como de sus mecanismos de ejecución y evaluación, es esencial para incrementar su eficacia.
¿Considera que ha habido a lo largo de los años un uso adecuado o hay demasiada burocracia que impide una adecuada ejecución?
Los fondos no han sido una herramienta efectiva para cerrar la brecha digital. Además del estudio de la GSMA, organizaciones como Alianza para un Internet Asequible (A4AI, por sus siglas en inglés) y Naciones Unidas han arribado a la misma conclusión.
La falta de desembolso de los fondos, así como la falta de mecanismos de control y evaluación y métricas, evidencia trabas para una adecuada ejecución. La burocracia es inherente a los fondos: mientras que un dólar en manos de los operadores puede invertirse en forma directa en desplegar redes, un dólar que entra al sistema del FSU implica tiempo y costos de recaudar, ejecutar, auditar.
¿Cómo ven el caso del fondo Fitel de Perú?
Al igual que los otros FSU de América Latina, el Fitel sigue siendo financiado íntegramente por operadores, cuando existen hoy muchos otros actores que se benefician de la ampliación de la conectividad. El ecosistema digital es muy distinto al de los ’90, cuando fue creado el fondo, y es necesaria una reforma que así lo refleje. Se necesitan herramientas y políticas innovadoras para cerrar el último tramo de la brecha digital.
«Los fondos no han sido una herramienta efectiva para cerrar la brecha digital (…) La falta de desembolso de los fondos, así como la falta de mecanismos de control y evaluación y métricas, evidencia trabas para una adecuada ejecución».
¿Qué opina sobre la propuesta de elevar el aporte al fondo que mencionó el año pasado el ministro del MTC? La propuesta era crear un fondo de ayuda o subvención para usuarios de zonas desconectadas compren equipos.
Los operadores ya aportan el 1% de sus ingresos al FSU. Aumentar este aporte significaría recortar capital que los operadores podrían invertir en forma directa en desplegar conectividad a cambio de financiar una herramienta que ha probado ser ineficaz. Esto en un contexto de ingresos estancados, y con los operadores bajo una importante presión financiera. En Perú, las contribuciones, impuestos y tasas representan casi el 14% de las ventas de los operadores, muy por encima del promedio de la región (8%).
Aunque la intención de crear incentivos a la demanda es acertada, si se hace a costa de incrementar la presión financiera del sector móvil y disminuir el capital para inversión, puede ser muy contraproducente, en especial en plena necesidad de despliegue del 5G. Se podrían considerar medidas alternativas como ampliar la base de contribución al sumar entre los aportantes a las plataformas de internet que hoy se benefician de la conectividad sin hacer una contraprestación al fondo.
¿Qué opinas sobre las corrientes que consideran oportuna la reformulación de los fondos de atención universal?
En políticas públicas, lo que importa no es la intención, sino los resultados y la evidencia. Y los resultados demuestran que los FSU no han sido un instrumento exitoso de inclusión digital. En efecto, varios países, incluido Estados Unidos, están contemplando la reformulación de estos fondos por ser un modelo obsoleto. Los FSU no solo están en riesgo de ser insostenibles en sí mismos, sino que pueden llegar a amenazar la sostenibilidad del propio sector. Una reforma de los FSU es imprescindible para avanzar en el cierre de las brechas.
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